Aménagement urbain et environnement
Olivier Le Bot
Communication aux RDPA 2023, Marseille
La question abordée dans cette contribution consiste à apprécier dans quelle mesure l’aménagement intègre les préoccupations environnementales.
De quoi parle-t-on exactement ? La notion d’aménagement fait l’objet de multiples acceptions. En première analyse, on indiquera qu’aménager consiste le plus souvent à viabiliser un site, un espace ou des parcelles qui se trouvaient à l’état naturel en créant des routes, des trottoirs, en installant des luminaires et en procédant à des raccordements aux différents réseaux (électriques, eau potable, traitement des eaux usées) de telle sorte que les lieux puissent accueillir des constructions destinées à l’habitat ou à l’exercice d’une activité (économique, sportive, culturelle ou autre). Il s’agit là, grosso modo, de l’aménagement au sens du livre 3 du code de l’urbanisme, tel qu’il est généralement mis en œuvre. Par exemple, l’aménagement peut servir à créer un quartier, un site industriel, une technopole ou encore une grande infrastructure de transport.
Ainsi envisagée – et mise en œuvre dans sa vision classique – la notion d’aménagement apparaît de prime abord antinomique à celle d’environnement, ou plus exactement de préservation de l’environnement. Pour être concret, aménager va généralement impliquer, dans des proportions plus ou moins importantes, d’artificialiser, de bétonner et de goudronner.
Revenons donc à la question initiale, qui est de savoir si l’aménagement prend en compte les préoccupations environnementales. Notre droit intègre-t-il cette exigence, et peut-on déceler une évolution sur ce point ?
Pour répondre à cette question, il faut rechercher si une dimension environnementale est présente 1) dans les règles de fond applicables aux projets et 2) dans les procédures opérationnelles existantes. Une dernière étape, dans l’analyse, consistera à vérifier comment ce cadre juridique s’est traduit concrètement sur le terrain.
I. Les règles de fond
Concernant les règles de fond, une dimension environnementale apparaît à deux niveaux : celui de l’objet sur lequel peut porter l’aménagement et celui des exigences que le projet doit respecter.
A. L’objet de l’aménagement
Une dimension environnementale apparaît d’abord au niveau de l’objet de l’aménagement. En effet, l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui définit l’objet sur lequel les actions et opérations d’aménagement peuvent porter, prévoit expressément que les projets peuvent avoir pour objet, entre autres, « de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur (…) les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ».
Ainsi, plusieurs objets liés à l’environnement ou significatifs pour la préservation de celui-ci peuvent être mis en œuvre.
D’une, part, il est possible d’aménager en faveur de l’environnement. En effet, une opération d’aménagement peut avoir pour objet de restaurer ou de mettre en valeur les espaces naturels (cela était prévu dès 1985), ou (depuis la loi Climat) « de renaturer ou de désartificialiser des sols ».
D’autre part, il est possible (depuis la loi SRU) d’aménager sur un site déjà existant et équipé, à travers une opération de recyclage foncier ou de renouvellement urbain. Une telle opération contribue à la préservation de l’environnement dans la mesure où elle porte sur des terres déjà artificialisées, ce qui évite par conséquent d’artificialiser spécialement des espaces naturels.
Ainsi, au regard de la définition législative des objets de l’aménagement, aménager n’implique pas nécessairement de dégrader l’environnement : un projet peut servir à réaménager l’existant artificialisé, mais aussi à restaurer, mettre en valeur, voire accroître des espaces naturels.
Un verrou a donc été levé par la loi concernant les buts que peuvent poursuivre les opérations d’aménagement, afin de permettre la mise en œuvre de celles-ci au service de l’environnement.
Nous ne sommes pas ici dans le registre de l’obligation, mais dans celui de la possibilité. Il est possible d’utiliser une opération d’aménagement à cette fin.
Si l’on va maintenant dans le détail des règles qui posent des limites à respecter, qu’observe-t-on ?
B. Les exigences à respecter
Aucun article ne dit : l’aménagement se doit d’être écoresponsable.
Néanmoins, en cherchant dans des dispositions éparses, il est possible de mettre en évidence l’existence d’une multitude de règles, dont le champ d’application est certes limité et qui ne sont pas propres à l’aménagement, mais qui imposent à celui-ci différentes limites et obligations présentant un objet, direct ou indirect, de préservation de l’environnement.
Ces règles sont de deux ordres.
Certaines imposent une sobriété foncière ou y incitent. Elles sont extrêmement nombreuses et variées.
On peut citer, parmi les plus anciennes, datant des années 1980, la règle de la constructibilité limitée dans les communes non couvertes par un PLU ou une carte communale (c. urb., art. L. 111-3), qui interdit l’urbanisation en dehors des parties urbanisées de la commune ; l’extension limitée de l’urbanisation (art. L. 121-8) dans les communes littorales (11% du territoire national) ; l’urbanisation en continuité (art. L. 122-5) dans les communes de montagne (30 % du territoire).
Des réformes plus récentes ont accentué cette exigence de modération de la consommation foncière : d’une part la création de la taxe d’aménagement en 2010, dont l’une des finalités est d’encourager les projets économes en foncier en favorisant les projets et opérations les plus économes en utilisation de l’espace (et qui incite même aux opérations de renaturation depuis une importante réforme réalisée par la loi de finances pour 2021) ; d’autre part la trajectoire ZAN qui, en conduisant à une raréfaction du foncier disponible, impose de limiter les projets gourmands en terres naturelles.
Une deuxième série de règles (là encore, non propres au domaine de l’aménagement, mais susceptibles de s’y appliquer), présentent un objet spécifiquement environnemental. Il est possible d’en mentionner deux.
La première correspond à l’article L. 411-1 du code de l’environnement, qui interdit la destruction des espèces protégées et – pour ce qui nous intéresse ici – de leur habitat. Elle s’oppose ainsi aux projets d’aménagement dont la réalisation aboutira à détruire l’habitat d’espèces protégés, sauf en cas de « raisons impératives d’intérêt public majeur » (RIIPM[1]).
Une seconde règle strictement environnementale correspond à la protection des espaces remarquables du littoral, au sein desquels l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme établit un régime d’inconstructibilité.
On notera que ces deux séries d’exigences (sobriété foncière et préservation de l’environnement) se retrouvent dans les objectifs du droit de l’urbanisme, tels qu’énoncés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme[2], dont le respect s’impose aux documents d’urbanisme et aussi, semble-t-il, aux projets d’aménagement[3].
Il ressort de ce qui précède qu’une dimension environnementale apparaît clairement dans les règles de fond. Qu’en est-il au niveau des procédures opérationnelles ?
II. Les procédures opérationnelles
Ont-elles été mises au service de la cause environnementale ? La question se pose au niveau des procédés d’aménagement, des procédures d’adoption des projets et des modalités de mise en œuvre de ces derniers.
A. Les procédés
Concernant les procédés d’aménagement, aucun n’est propre à l’environnement. Certains ont des objets généraux, comme la ZAC ; d’autres ont des objets spécifiques (comme la restauration immobilière ou le maintien d’activités économiques) mais aucun n’est spécifique à la sauvegarde de l’environnement.
On peut rappeler les grandes lignes des quatre procédés généraux qui existent.
La zone d’aménagement concertée (ZAC), d’abord. C’est est un outil utilisé quasi exclusivement par les collectivités locales, pour des opérations d’enjeux strictement locaux. Le procédé permet de créer entièrement un quartier ou de le rénover.
L’opération d’intérêt national (OIN) est pour sa part un procédé aux mains de l’État. Il concerne des opérations présentant des enjeux majeurs à l’échelle nationale[4]. Son principal effet est de confier à l’État l’exercice de compétences relevant normalement des collectivités territoriales, afin de lui permettre de faire prévaloir les intérêts nationaux sur les intérêts locaux[5]. La liste des OIN est fixée à l’article R. 102-3 du code de l’urbanisme. Vingt-trois opérations d’aménagement se sont vues reconnaître cette qualité.
Enfin, le projet d’intérêt majeur (PIM) et le projet partenarial d’aménagement (PPA) sont des contrats – des contrats qui vont associer différentes personnes publiques, dont notamment et obligatoirement (c’est important) l’État, pour la réalisation d’opérations d’aménagement. Ils portent sur des projets d’aménagement de dimension intermédiaires, entre la ZAC (aux enjeux locaux) et l’OIN (aux enjeux nationaux). Dans ces contrats, les partenaires (États, collectivités locales et EPCI, aménageurs) vont définir les modalités de mise en œuvre d’une opération : répartition des rôles, des financements, calendrier des travaux, pilotage du projet, etc.
Le PIM a été créé par la loi ALUR en 2014. La formule ne semble pas avoir rencontré un grand succès. Deux applications ont pu être relevées : l’une à Toulouse, autour de la gare Matabiau (qui paraît mise en veille) ; l’autre à Caen (qui est toujours d’actualité).
Le PPA a pour sa part été instauré par la loi ÉLAN en 2018. La technique a rencontré davantage de succès : au 31 décembre 2022, on dénombrait 26 PPA signés, 7 en cours d’élaboration et 13 en incubation. On notera qu’une opération d’aménagement prévue par un PPA peut être qualifiée de GOU[6] ; cette qualification emporte, dans son périmètre, dérogations au droit commun de l’urbanisme sur plusieurs points dans l’objectif d’accélérer la mise en œuvre de celle-ci[7]. On notera également que depuis la loi Climat (plus exactement une ordonnance du 6 avril 2022 prise dans son sillage), le PPA peut être mis en œuvre pour recomposer des territoires exposés au recul du trait de côte, c’est-à-dire déplacer des constructions menacées par l’érosion côtière en les relocalisant dans les terres – à plus d’un km du rivage. Le régime mis en place fait la part belle à la sauvegarde de l’environnement puisque, non seulement la CDNPS (Commission départementale de la nature, des paysages et des sites) doit être consultée mais en outre et surtout, le préfet, à qui revient la compétence pour autoriser cette relocalisation, doit opposer un refus « lorsque ces constructions, ouvrages et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages »[8].
En dehors de ce point isolé, et très spécifique, les procédés d’aménagement ne se sont pas trouvés métamorphosés au nom de préoccupations environnementales et n’ont pas été mis au service de l’environnement.
Les procédures d’adoption se sont en revanche davantage ouvertes à cette exigence.
B. Les procédures d’adoption
D’une part, la procédure à suivre pour la conception d’un projet d’aménagement impose dans la plupart des cas de prendre en compte l’impact environnemental du projet. En effet, en vertu du code de l’environnement, de nombreuses opérations d’aménagement sont soumises à évaluation environnementale (soit de façon systématique, soit au cas par cas[9]) et certaines à une évaluation Natura 2000 (si elles sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000[10]).
D’autre part, s’agissant spécifiquement des ZAC, le dossier de création doit, dans son rapport de présentation, énoncer les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu[11].
C. Les modes de réalisation et organismes d’exécution
Enfin, s’agissant des modes de réalisation et des organismes d’exécution, la question environnementale est neutre sur le point de savoir comment l’aménagement va être exécuté (c’est-à-dire par la personne publique elle-même ou externalisée) et également sur le point de savoir par qui il va être mis en œuvre (établissement public foncier, société publique locale, etc.).
On peut néanmoins relever qu’en cas de recours à un PPA, du fait de la nature contractuelle de cet instrument, qui associe plusieurs acteurs, la création d’une société publique (SPLA-IN ou SEM) présente l’intérêt de confier l’aménagement ou la mise en œuvre d’une partie de celui-ci à un organisme qui n’est pas spécifiquement lié à une partie (alors qu’en cas de recours à un établissement public, il s’agira nécessairement d’un établissement public de l’État ou d’un établissement public local). Le recours à une société publique ou d’économie mixte sera donc plus fréquent dans ce montage en permettant d’avoir une structure neutre, non liée à une partie.
Sur le terrain, comment cet encadrement juridique s’est-il traduit concrètement ?
III. La traduction concrète sur le terrain
On l’a vu, il n’existe pas de norme générale imposant de prendre en compte l’environnement ni de brans-le-bas de combat en faveur de l’environnement en matière d’aménagement, mais une série d’obligations et d’incitations amenant à une prise en compte de celui-ci. Avec quels effets ?
A. L’annulation de projets non éco-friendly
Le premier correspond à l’annulation de projets non éco-friendly.
En effet, saisi par toute personne intéressée, notamment – et bien souvent – une association de sauvegarde de l’environnement, le juge annule les projets d’aménagement (en pratique de ZAC) qui ne respectent pas les règles de fond devant être prises en compte par ceux-ci. Tel est le cas des projets qui méconnaissent les articles du code de l’urbanisme relatifs à la sobriété foncière : constructibilité limitée dans les communes dépourvues de document d’urbanisme[12], extension limitée dans les communes littorales[13], urbanisation en continuité dans les communes de montagne[14].
La méconnaissance de dispositions plus spécifiquement environnementales a également conduit à l’annulation de projets de ZAC. Tel est le cas en matière d’espaces remarquables. Le juge administratif a ainsi annulé des projets portant sur l’agrandissement d’un golf dans une forêt dite « de protection »[15], la réalisation d’un site industrialo-portuaire à Honfleur dans un site remarquable[16] ou encore la réalisation dans un espace remarquable d’une ZAC à usage hôtelier et de logement sur une surface de 35 000 m²[17]. De même, s’agissant de la protection de l’habitat d’espèces menacées, a par exemple été annulé dans son ensemble un projet de ZAC dont une parcelle abrite une espèce de plante dont est interdite la destruction sur le territoire de la région[18].
On le voit, et c’est le premier effet notable : les normes précédemment exposées conduisent le juge à s’opposer aux projets qui ne les respectent pas.
Le second effet observé tient au développement de projets éco-friendly.
B. Le développement de projets éco-friendly
Il ne s’agit pas de soutenir qu’aujourd’hui, tous les projets d’aménagement ont une dimension environnementale, ni qu’ils tous mis prioritairement au service de l’environnement. Cela ne serait pas exact ; pour l’essentiel, ils demeurent mis au service du logement, de la construction de logements. En revanche, il est possible d’affirmer qu’un nombre plus important qu’auparavant d’actions et d’opérations d’aménagement intègrent une dimension environnementale plus ou moins marquée. Cela peut se constater objectivement pour les trois grands procédés d’aménagement.
S’agissant des OIN, une nette évolution est intervenue. Les OIN autorisées dans les années 2000 portaient principalement sur l’aménagement de quartiers (La Défense), de sites industriels (Fos-sur-Mer), d’aéroports (Orly, Roissy, Le Bourget) ou encore de domaines industrialo-portuaires (Le Havre, Bordeaux, Dunkerque).
Puis un changement est intervenu depuis une dizaine d’années, qui se manifeste de deux manières.
D’une part, depuis 2015, sur les 8 OIN autorisés, 4 ont pour objet la requalification de sites dégradés, donc l’aménagement sans artificialisation.
D’autre part, les OIN « artificialisantes » intègrent des dispositions visant à préserver l’environnement. Il peut s’agir de dispositions de droit dur, comme pour l’OIN de Paris-Saclay. Pour celle-ci, lancée en 2009, il est prévu, en plus de l’aménagement, certes important, du site, la préservation des espaces naturels qui le jouxtent. Vingt hectares ont déjà été urbanisés, à termes environ cent hectares devraient l’être. Toutefois, pour contenir l’urbanisation de la zone, a été définie par décret une vaste zone de plus de 4 000 hectares rendue non urbanisable[19]. Les dispositions intégrant une préoccupation environnementale peuvent également relever du droit souple, comme pour l’OIN de la Plaine du Var (dans les Alpes-Maritimes), initiée en 2008. L’établissement public en charge de son aménagement a adopté un « guide pour la biodiversité » en 2011 et un « référentiel environnemental » en 2012 énonçant, de façon incitative, les bonnes pratiques à mettre en œuvre dans les constructions et les aménagements.
On terminera sur les OIN en notant que l’utilisation de ce procédé pour de vastes opérations de requalification urbaine est actuellement à l’étude au ministère. Elle pourrait porter sur une vingtaine de projets[20].
Concernant le PPA, son objet principal porte sur la construction de logements (on estime que 20 000 logements pourraient être construits dans le cadre de PPA dans les 20 prochaines années[21]). Néanmoins, la dimension environnementale est très marquée dans ce contrat. Comme le souligne un rapport établi par le ministère en janvier 2023, qui dresse un bilan des premiers contrats conclus, le PPA « permet de répondre aux différents besoins des territoires en s’inscrivant dans une grande variété d’opérations d’aménagement, d’ampleur (de quelques hectares à plus de 200 hectares) et d’enjeux variés :production d’opérations mixtes en zone tendue (Marseille), requalification de quartiers dégradés (Le Havre) et revitalisation de cœurs de villes moyennes (Clermont-Ferrand), requalification d’une zone d’activités en entrée de ville (Cahors), reconstruction post-catastrophe (Le Teil), recyclage de friches (Mulhouse) ainsi que l’adaptation des territoires au recul du trait de côte (Lacanau) »[22]. On voit ainsi que les projets portent principalement sur des territoires déjà artificialisés. Les priorités ainsi définies par les contrats de PPA tiennent non pas aux dispositions du code de l’urbanisme définissant leur contenu (le code ne fixe quasiment aucune règle sur ce point, afin de laisser une grande liberté aux parties pour fixer celui-ci) mais au fait que l’État est nécessairement partie au contrat de PPA, et qu’il est une partie puissante capable d’imposer ses priorités. Ces priorités sont celles exposées dans les objectifs du code de l’urbanisme et qui, à côté de la construction de logements, font la part belle aux préoccupations environnementales, notamment l’utilisation économe du sol[23].
S’agissant enfin des ZAC, il est plus difficile de disposer de ressources statistiques et de rapports tant sont variées les utilisations de ce procédé. On se limitera à relever une tendance notable de la période contemporaine, qui tient au développement de ZAC ayant pour objet de créer des écoquartiers[24]. Le label « Écoquartier », lancé en décembre 2012 et porté par le Ministère de la Cohésion des Territoires, est délivré aux projets qui satisfont à une série d’engagements en faveur d’une ville durable (20 engagements, pour être précis). Sur les 500 projets labellisés[25], un nombre important est constitué sous la forme de zones d’aménagement concertée. On peut prendre pour exemple la ZAC de l'Héritière à Ventabren, la ZAC du Jas de Beaumont à Pertuis ou encore la ZAC Chanteprunier à Manosque.
Ces exemples concrets, et les autres précédemment évoqués, montrent que les procédés d’aménagement intègrent aujourd’hui fortement, du fait en particulier de la présence d’une étude d’impact et des règles limitant la consommation foncière, une dimension environnementale marquée.
L’aménagement ne s’est pas mis au service exclusif de l’environnement. Mais, désormais, il inclut clairement les préoccupations environnementales au titre de ses priorités.
En conclusion, le visage et les formes de l’aménagement ont changé sous l’effet du droit ; ils se sont teintés d’une forte touche environnementale sous l’effet des règles juridiques adoptées.
[1] CE 25 mai 2018, Asso. Présence les Terrasses de la Garonne et a., n° 413267, Lebon T.
[2] Voir ses points 1° (a et c), 6°, 6° bis et 7.
[3] CAA Bordeaux, 11 févr. 2014, Emmanuel de Saint Pol, no 12BX02488, inédit.
[4] Une définition de l’OIN est donnée depuis la loi ÉLAN. Il s’agit d’« une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l’État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers » (C. urb., art. L. 102-12, al. 1er).
[5] Voir C. urb., art. L. 102-13.
[6] Elle pourra l’être si en raison de ses « dimensions ou de ses caractéristiques », sa réalisation requiert un engagement conjoint spécifique de l’État et d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI contractant (C. urb., art. L. 312-3).
[7] V. C. urb., art. L. 312-5 et -6.
[8] C. urb., art. L. 312-8.
[9] C. env., art. R. 122-2, spécialement la rubrique 39.
[10] C. env., art. L. 414-4.
[11] C. urb., art. R. 311-2, a.
[12] TA Versailles, 24 févr. 1998, Assoc. des Propriétaires de l’Île de Migneaux, no 953023, inédit ; CAA Paris, 4 juin 2002, Lefoulon, no 98PA01316, inédit.
[13] CE, sect., 12 févr. 1993, Cne de Gassin et SA Sagic, no 128251, Lebon ; CE 1er juill. 1994, Min. Équipement et Cne de Le Lavandou, no 119879, inédit ; CE 25 mai 1998, Assoc. de défense de Juan-les-Pins et de ses pinèdes, no 128956, Lebon T.
[14] CE 9 oct. 1989, Fédération des sociétés pour l’étude et l’aménagement de la nature dans le Sud-Ouest, no 82094, inédit.
[15] CE 30 avr. 1997, Synd. intercommunal du port d’Albret, no 158945, inédit.
[16] CE 6 nov. 2006, Cté de cnes du Pays de Honfleur, n° 282539, inédit.
[17] CAA Marseille, 20 janv. 2000, Cne de Cavalaire-sur-Mer, no 96MA02164, inédit.
[18] CAA Lyon, 20 déc. 2001, Synd. mixte pour l'industrialisation de la Matheysine, n° 96LY01380, inédit.
Pour un exemple de rejet, v. CAA Nancy, 12 juin 2014, n° 13NC00244, Communauté de communes du Pays de Lure (atteintes à une espèce ne présentant pas un caractère suffisamment significatif).
[19] Décr. n° 2013-1298, 27 déc. 2013 délimitant la zone de protection naturelle, agricole et forestière du plateau de Saclay.
[20] Voir l’intervention de M. Éric Lombard (directeur général de la Caisse des dépôts et consignations) au colloque « La norme, frein ou moteur pour le logement » (https://www.youtube.com/watch?v=rI7nNNzM3HI&t=8979s), 1h04 min
p. 6
[22] Ibid.
[23] Voir Madame Célia Moinard (adjointe au chef de bureau - chargée des PPA et du fonds friches, au ministère du développement durable), Podcast Le Mag de l’aménagement, du logement et de la nature, 29 nov. 2022, entre 11’18 et 12’30.
: « l’État étant cosignataire du contrat, on est extrêmement vigilant à ce que les projets s’inscrivent dans nos grandes orientations de politiques publiques et d’aménagement durable. On veille surtout à ce que les contrats répondent notamment en tout ou partie aux priorités suivantes : la sobriété foncière en cohérence avec la trajectoire du zéro artificialisation nette ; (…) le recyclage ou la recomposition des périphéries urbaines, comme à Clermont-Ferrand ; (…) la production de logements abordables dans les territoires où l’offre est parfois insuffisante ; le dynamisme économique et la vitalité territoriale (…). De manière générale, on est aussi très attentif à l’ambition environnementale du projet, à son insertion territoriale pour que le projet puisse garantir un développement équilibré du territoire et contribuer à la création d’un cadre de vie de qualité ».
[24] https://francevilledurable.fr/les-realisations/?search=&thematiques%5B%5D=54
[25] http://www.ecoquartiers.logement.gouv.fr
© Olivier Le Bot